2008年5月，中国银监会和央行颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，相关试点工作自此进入以法律制度调整为主的新阶段。

　　这两年多来，试点的实效和完善问题已日渐引起各界关注，2008年8月～2011年3月，笔者亦在温州地区选取四家小额贷款公司，对其实施状况进行个案调查，从法律社会学视角来看，小额贷款公司试点仍需与地方实际结合起来再完善。

　　地方化因素影响试点制度实施

　　2008年7月浙江省实施《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》(下称《实施意见》)，执行了以严限名额、提高准入、加强控制特色的一系列地方化规定。

　　在温州，地方政府、民企精英、本地商业银行三方似有共识。《实施意见》规定省内每个县(市、区)仅设立1家试点小额贷款公司，温州市在规划内11个试点名额之外另增加5个。

　　2008年7月14日即文件正式实施当天，温州就有数十家企业问询申报事宜，试点名额竞争很快进入白热化状态。

　　在Y县，近100家民企申报本县唯一试点名额，当地各骨干企业均联合十几家企业“抱团”展开竞争；在L市，龙头企业H集团、Z集团、D集团激烈竞争唯一的主发起人资格。

　　一些参与竞争的企业家认为，投资小额贷款公司直接收益并不高，但拥有限量金融“牌照”的经济附加值很高，可提升自己的商业信誉和市场地位，更重要的是有资格在未来金融改革中争取更大机遇。

　　2008年10月温州市向省金融办递交的首批申报材料仅遴选出3家试点公司，这与相关企业动用各种关系资源争夺牌照的背景密切相关。

　　可见，名额争夺激烈很大程度上是企业精英对稀缺性符号资本的本能性占有、对获取金融行业准入机会的巨大投资冲动。

　　地方政府还充分利用试点授权提高了《指导意见》的准入标准。《实施意见》将注册资本提高至有限责任公司形式的不低于5000万元、股份有限公司形式的不低于8000万元等。

　　温州市《小额贷款公司试点工作操作规程》(下称《操作规程》)进一步提高要求，注册登记原则上采取由企业法人设立的股份有限公司形式，并按下辖地区行政级别把注册资本下限分别提高到1亿元和2亿元，并附加量化标准提高对主发起人资质的要求，以行政手段控制县级准入把关，如W县要求，申报试点公司主发起人必须是2007年度本县“功勋企业”(全县仅2家)。

　　通过试点实施，地方政府重掌利益分配权并巩固其网络中心地位，以法治名义压制了嵌入性“关系”指标。

　　现行金融垄断格局下，筹建本地民营金融体系由地方政府主导(民企精英和本地商业银行全力配合)才可能有较大的突破，这一地方利益共识很大程度上表现为温州地区政府的强控制。

　　通过《操作规程》，政府将试点公司授予本地龙头企业经营，并不断配套关于促进强强联合、提前半年增资、税费返还补助、融资平台扶持、试点数量增扩等一系列细则，对试点公司始终保持全面控制力，并承诺“十二五”期间将本地试点公司增至80家，允许优秀公司转为村镇银行。

　　试点制度的实效分析

　　目前试点制度采用部门规章与地方政府规章并行的框架，制度实施的实效问题首先表现为“并行框架”的立法意图分歧，其焦点在于小额贷款公司的政策性和商业性何者优先。

　　落实“三农”政策是《指导意见》出台的主要政策背景，中央相关立法部门出于其宏观调控职能更关注政策性，明文规定小额贷款公司以服务“三农”为主并商业运作的民营企业法人，其立法意图为政策性优先与兼顾商业性：将民营主体逐步引入正规金融难以有效满足的基层信贷市场，以其草根优势激发基层市场的活力。

　　而地方政府制定实施规定的起点是地方发展利益，浙江省出于做大民营金融解决资金瓶颈的地方政策定位，对《指导意见》的商业性意图加以放大，试点公司的商业性制度设计在温州已表现为商业化趋势。

　　一方面，精英化政策加快了试点公司靠拢商业银行的进程，对“三农”项目相对疏远；另一方面，精英化公司在社会网络、信息优势、回报预期和成长目标等方面都与《指导意见》的立法意图相左，主业面向本地优质企业。

　　据调研，针对《指导意见》“70%资金应按每户贷款余额不超过50万元发放”的政策性规定，个别小额贷款公司存在把客户大额贷款需求分解成多个小额发放的操作手法。

　　贷款利率规定是小额贷款公司制度的中枢性规定，决定着试点制度政策性和商业性的消长，密切影响着试点公司的经营意愿和贷款行为取向，《指导意见》规定的0.9至4倍浮动幅度在实施中显得弹性不足。

　　在温州小额贷款公司看来，这一合规利率的上限较当地灰色金融仍显偏低，且执行偏高合规利率还会加剧违约风险；在贷款客户看来，偏高合规利率必然增加融资成本，对政策性信贷项目形成高门槛排斥。

　　简言之，在制度层面上，现行合规利率未能完全解决引导民间资本进入政策性信贷项目的激励问题，在当地客观上转化为一种民间资本信贷的“牌照”资源。

　　现行试点制度的监管构架分内、外两方面，《指导意见》以公司治理结构、贷款决策管理、风险预防控制、重要信息披露为主干的内部监管规定已基本健全，各试点省市也细化了相关规定。

　　此外，外部监管一般应由具备法定授权和专业知识技能的机构独立行使，但《指导意见》仅要求由省级政府确定一个下属部门负责，在设计上临时性色彩明显，独立性较薄弱。

　　小额贷款公司试点制度建议

　　鉴于地方的经济发展水平不一和利益立场不同，未来立法应当重视小额贷款公司试点显现的中央与地方立法意图差别。

　　建议将政策性与商业性分歧统一到金融深化和解决基层信贷问题的主方向上，以市场选择和法律规制等宏观手段实现政策性立法意图，划清其与商业银行和农村合作金融的法律界限，警惕各级政府借法制名义以行政手段使小额贷款公司行政化或商业化。

　　对此，应确保小额贷款公司的民营企业法人性质的稳定：一是明确小额贷款公司民有民营，防止其演变为被商业金融实际控制或者由政府财政“兜底”的附庸组织。

　　二是对运营稳健的小额贷款公司逐步开放经常性贷款资金批发资质和额度，逐步实现民间资本和村镇储蓄的本地优化配置。三是完善准入、转制和退出机制，形成小额贷款公司、专业贷款公司和村镇银行三类基层金融机构的制度衔接。

　　还应逐步建立小额贷款利率市场化和透明化制度平台，建立小额贷款利率牌价公告系统，以合法资质和市场机制形成供需自主议定利率并挤压灰色金融的过高利率。

　　一是针对不同贷款项目、不同信用状况立法规定小额贷款差别化利率幅度；二是以税收杠杆对商业性小额贷款利润加以平抑，以地方财政为政策性小额信贷项目提供风险准备金(风险担保机制)并提供利息补贴加以鼓励，以执法司法查禁抬高各类违法吸储放贷活动的违法成本，多方疏堵间接调控小额贷款公司的行为偏离。

　　立法应适当扩大政策性小额信贷项目的低价值财产贷款担保范围，特别应设计贷款信用担保方式，可按照社会关系网络允许贷款人自愿组成连带担保小组，小额贷款公司首先对小组中一两个成员放贷(本息不超过全组授信上限)，在其履约后方对其他成员贷款，如果任何成员发生违约，小组其他成员应当承担连带担保责任，总体上减少信息成本和降低违约风险。

　　另可按照精减工作条线、统一监管执行的原则将小额贷款公司等“准银行金融机构”纳入银监范围，由中国银监会和央行统一制定和调整各项量化监管指标，形成垂直管理为主，地方管理为辅的清晰监管模式，实现专业监管和行政管理的协调。

　　小额贷款公司的草根性使其与当地社会关系网络和民间借贷传统融合度很高，可立法提倡各地小额贷款公司行业成立自律组织，通过完善行业标准和服务规范，协助政府履行监管职能，向政府表达利益要求等形式，逐步完善行业自我监管。